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PEC 241(55): conceitos iniciais

29/11/2016

PEC 241(55): conceitos iniciais

*** Atenção! Este texto foi utilizado na reunião do dia 05/11/16 e não foi revisado após esta data, portanto, pode conter informações desatualizadas. ****

Os textos utilizados durante as reuniões tem como objetivo traçar um panorama sobre um determinado assunto. Os textos trazem no seu início uma afirmação, chamada a "moção".

Em cada reunião nós discutimos argumentos a favor e contra a moção, que é debatida ao final. É importante lembrar que o USP|Debate não se posiciona a favor ou contra a moção.

Um dos assuntos políticos que está mais em evidência atualmente no país é a chamada PEC 241 (ou PEC 55, agora que foi para votação no Senado). E, como todo tema político nos últimos anos no Brasil, move opiniões tão fortes quanto antagônicas, o que é facilmente identificado pelos apelidos que recebeu (“PEC do Desmonte”, “PEC do Teto”, “PEC da Morte”, “PEC dos Gastos”, “PEC do Fim do Mundo”, “PEC da Salvação”, “PEC do Congelamento” etc.) e pelos títulos de artigos e colunas (“PEC ou morte!”, “PEC 241, sem limites para a desigualdade”, “Se você é contra a PEC, você é contra o Brasil”, “PEC, tragédia e farsa”, “Ou a PEC passa ou o Brasil quebra”, “PEC 241 e seus prejuízos”, “PEC a favor do Brasil” etc.).

Muitos desses apelidos e apelos vêm, naturalmente, de percepções diferentes sobre o que é a PEC 241, onde pretende atuar, quais seus impactos mais prováveis e possíveis medidas alternativas.

Mas o que é uma PEC?

Uma Proposta de Emenda Constitucional é o instrumento através do qual a Constituição pode ser alterada, sem que seja necessária a convocação de uma nova Assembleia Constituinte.

Para isso, é preciso que a proposta não altere as cláusulas pétreas da Constituição (forma federativa de Estado; voto direto, secreto, universal e periódico; separações dos Poderes; direitos e garantias individuais) e passe por um processo político que envolve:

(a) ser apresentada pelo/a Presidente da República; ou por um terço dos deputados federais; ou um terço dos senadores; ou mais da metade das assembleias legislativas das unidades federativas, sendo que em cada assembleia, mais da metade dos deputados deve votar a favor da proposta;

(b) passar pela Comissão de Constituição de Justiça e Cidadania (CCJ), pela comissão temporária criada pela CCJ, aprovação em dois turnos com quórum mínimo de três quintos na Câmara dos Deputados e aprovação em dois turnos com quórum mínimo de três quintos no Senado.

A Constituição é, pela própria forma como é tratada e pelos canais de modificação que permite, a regra mais fixa do país. Logo, a PEC é a alteração legalmente mais estável que se pode fazer em países como o Brasil.

E o que diz a 241?

A PEC 241/2016 (PEC 55/2016) propõe diminuição dos gastos públicos. Com ela, adota-se que, durante os próximos “vinte exercícios fiscais” (ou seja, os próximos vinte anos), as despesas primárias* cresçam exclusivamente pela inflação. Dito de outra forma, o que o país gastaria num dado ano seria o mesmo que o gasto do ano anterior acrescido da inflação tida neste mesmo ano anterior (gastos primários de 2026 = gastos primários de 2025 + inflação de 2025).

*Despesas primárias são todas as que um país tem no ano, não incluídas as financeiras (dívida pública).

A PEC 241 (ou 55) fixa, para os três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), para o Ministério Público, para a Defensoria Pública e para o Tribunal de Contas da União, um teto de despesas. Caso uma administração não cumpra com a meta (teto de gastos) estabelecida pela PEC, sanções como o impedimento da criação de novas despesas, impedimento de novas contratações, de reajustes salariais, de realização de concursos públicos etc. podem acontecer.

O que esperam os defensores da PEC?

Com a diminuição do gasto público, menos dívida pública seria adquirida e, com o tempo, a dívida se estabilizaria. A confiança dos investidores, então, aumentaria, dada a diminuição do risco de não pagamento da dívida pelo governo (que seria real, caso ela crescesse a níveis muito altos), o que é o mesmo que a diminuição do risco de quebra do país, e passariam a investir mais (ou, talvez, de novo). Com a diminuição da dívida, os juros sobre ela, em tese, também cairiam, uma vez que o governo (1) a negociaria em condições mais favoráveis que se ela estivesse em porcentagens maiores do PIB* e (2) não precisaria obter tantos empréstimos através da emissão de títulos da dívida pública. E já que não precisaria de muitos compradores de título, pode “piorar a oferta” pela diminuição do pagamento de juros sobre esses títulos – na prática, empréstimos mais baratos.

*O Produto Interno Bruto é a soma de todos os bens e serviços finais produzidos numa determinada região (neste texto, nos referimos ao PIB nacional) num determinado tempo (ano a ano, no nosso caso). Tenhamos sempre o cuidado de não confundir o PIB com o Orçamento Geral da União (OGU), que é, simplificadamente, o cálculo da receita e da despesa do Governo Federal. Para termos ordem de grandeza, o PIB brasileiro em 2015 foi de 5,9 trilhões de reais, já o Orçamento foi de 2,85 trilhões de reais. Este valor, 2,85 trilhões, é a soma de tudo o que o governo teve para despesas em 2015. Se tirarmos desse valor a porcentagem destinada às despesas financeiras, que em 2015 foi de 39,5%, temos as despesas primárias (1,73 trilhão) – o que seria afetado pela PEC, caso já estivesse em vigor.

Alguns efeitos práticos da PEC

Economistas divergem sobre a efetividade que a PEC terá (caso seja aprovada); alguns afirmam que ela é o caminho para o saneamento das contas públicas, outros que ela piora as previsões do crescimento econômico, em especial pelo momento regressivo da economia (nacional e mundial), por conta da dificuldade que causa aos investimentos públicos. Estes economistas também defendem que ela tem sérias implicações (leia-se complicações) sociais, já que a população não deixará de crescer, logo, aumentarão as demandas concretas por serviços públicos, que terão seus gastos congelados e, pela lógica, passarão a ainda mais precários do que já são. Não há consenso sobre a efetividade do controle da dívida ou o controle da inflação ou a diminuição de juros, nem sobre uma série de outras coisas.

No entanto, são bastante convergentes as opiniões de economistas de várias escolas quando abordam certos aspectos da PEC. Por exemplo, a grande maioria concorda que os tais “vinte exercícios fiscais” são um exagero. Em Audiência Pública na Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados, o professor de economia da UFRJ, Luiz Carlos Prado, é bastante eloquente ao dizer:

“Na origem, como agora, a economia não é uma ciência exata. Todas as proposições econômicas (...) são decorrentes de premissas, que podem ou não serem válidas, e operam com cenários, nem sempre previsíveis. Ou seja, economistas não tem capacidade de fazer previsões; ou seja, eles não sabem do futuro. Nós, os economistas, aprendemos a fazer projeções, como uma ferramenta para a tomada de decisão e para a formulação de políticas públicas. Ou seja, o que fazemos é inferir o comportamento futuro de alguns agregados econômicos e indicadores, baseados num conjunto de pressupostos, usando os dados disponíveis, para, através de um modelo, projetar os cenários prováveis. (...). Nenhum economista é capaz de dar qualquer informação relevante sobre o que acontecerá num futuro tão distante quanto vinte anos. Nós não temos instrumentos para isso. E quem afirmar que é capaz de o fazer não pode ser considerado um cientista social. É um adivinho! Ultrapassou em muito a fronteira da ciência para entrar num certo campo da especulação e da fantasia. ”

Os economistas, em geral, também concordam em relação a parte dos efeitos da PEC: ela é “frouxa” a curto-prazo, caso a intenção seja ajuste fiscal, e é rígida demais a longo prazo. É frouxa porque não diminui e nem mesmo congela os gastos primários num primeiro momento, mas o mantém crescente. Na verdade, ela torna os gastos crescentes novamente, uma vez que em 2015 o governo Dilma fez ajuste real de 2,5%. Em outras palavras, houve um plano de austeridade, colocado em prática no primeiro ano do segundo mandato da Presidente Dilma Roussef, que aplicou um corte real de 2,5% em despesas, o que é considerado um ajuste bastante alto.

Mas por que os gastos continuariam crescentes, se a PEC fala em ajustá-los apenas pela inflação?

Porque (1) ela ajusta os gastos de um ano de acordo com a inflação do ano anterior e (2) a inflação está caindo. A alta inflação do ano passado (de quase 11%) aconteceu, segundo o próprio Banco Central, em grande parte por conta da soltura dos preços administrados* (40% dela, para ser mais específico).

*A grosso modo, os preços administrados são as tarifas controladas pelo governo (portanto, não diretamente sujeitas às condições de oferta e demanda), como energia, transportes e derivados de petróleo, por exemplo. Em casos de empresas Estatais (Petrobrás, que controla o petróleo), a manipulação dos preços pode significar problemas de caixa para a empresa; em caso de parcerias com o setor privado, como nos transportes, pode significar subsídios públicos maiores (ambos, no fim das contas, são um tanto parecidos).

O governo Dilma, visando exatamente o controle da inflação e a manutenção do crescimento econômico, congelou alguns desses preços administrados. Isso ajuda a segurar a inflação porque esses produtos (energia, transportes, petróleo) acabam afetando a produção e entrega de quase tudo muito na base. Por exemplo: um padeiro usa energia elétrica para fazer o pão – aumenta-se o preço da energia, aumenta-se o custo do pão; para fazer o pão, ele precisa que a farinha de trigo chegue até ele – aumenta-se o preço do combustível, aumenta-se o custo do transporte da farinha de trigo, aumenta-se o custo do pão; para transformar o trigo em farinha de trigo, usa-se energia elétrica – aumenta-se a energia...; para plantar o trigo, usa-se combustível e energia elétrica; etc.

É fácil perceber como o aumento desses preços administrados impacta diretamente nos preços de quase tudo, certo? Pois foram exatamente esses preços que, depois de um período congelados, foram “soltos”, ou seja, sofreram aumento. O aumento deles inflacionou uma economia que, não fosse isso, começava a apresentar sinais de queda da inflação (entre outras coisas, por conta do desemprego, do endividamento das empresas e do excesso de estoques). Passado esse efeito, a tendência é que a inflação siga caindo (o que já está acontecendo – a inflação atual, que é calculada pelo último ano completo, ou seja, ao longo dos últimos 12 meses, é algo em torno de 8,5%).

Com a inflação caindo e os gastos ajustados de acordo com a inflação do ano anterior, o que acontece naturalmente é que o ajuste de um dado ano acaba sendo superior à inflação deste mesmo ano (por ser igual à inflação do ano anterior, que era maior). Com isso, tem-se aumento real de gastos até que a inflação se estabilize. A meta de inflação do Brasil é de 4,5% ao ano – o Brasil deve atingi-la em 2018 ou 2019, caso nada de muito diferente aconteça. Isso é o mesmo que dizer que até lá, os gastos reais do país continuarão a crescer (alguns apontam isso como hipocrisia do governo atual, que se diz austero, mas na verdade tenta passar uma regra que só significará austeridade real para outros governos).

Também não há muitas divergências sobre um dos mais importantes resultados da PEC. Com a adoção dela e caso ela perdure por vários anos, a porcentagem de despesas primárias em relação ao PIB tende a cair. Isso acontece porque as previsões apontam para a volta do crescimento econômico em breve. Sendo assim, o PIB voltará a crescer, o que gera crescimento das arrecadações e consequente crescimento do Orçamento Geral da União. Com um orçamento maior e gastos congelados, não é difícil perceber que, percentualmente, o país gastará menos com tudo o que for envolvido (congelado) pela PEC. Digamos, por exemplo, que o PIB cresça a uma taxa média de mais ou menos 2% ao ano no período afetado pela PEC; caso isso aconteça, sairemos de um gasto um pouco superior a 30% do PIB com Estado de Bem-Estar Social para um de aproximadamente 21-23%; caso o crescimento da economia seja melhor, podemos chegar a menos de 20%.

Não é difícil perceber, portanto, a diferença da despesa pública per capita, já que os gastos serão congelados, mas a população não deixará de crescer. Um exemplo bastante claro disso se dá na saúde: a previsão de crescimento populacional de idosos para os próximos 20 anos é de aproximadamente 20 milhões de pessoas. Teremos 20 milhões de idosos a mais no país, segundo o IBGE. Mas, ao mesmo tempo, teremos o mesmo recurso de 2018 ou 2019 (a partir da estabilização da inflação, para ser mais exato) para lidar com esses idosos a mais (falo em idosos por ser, naturalmente, o grupo que mais busca assistência médica). Sendo assim, obviamente, o gasto por idoso diminui ao longo do tempo, com a aprovação da PEC.

Trocando em miúdos, o Estado será proporcionalmente menor. A PEC é, então, uma que versa sobre o tamanho do Estado brasileiro, apesar de não ter colocado abertamente esta discussão.

Façamos, nós, este debate.

Em vistas destas colocações, esta casa discutirá a seguinte moção:

"ESTA CASA AUMENTARIA O TAMANHO DO ESTADO BRASILEIRO"

Fontes:

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